מענק איזון

בישראל 257 רשויות מקומיות, אך נכון להיום 194 מתוכן זקוקות למענק איזון על מנת לגשר על הפער בין הוצאותיהן הנורמטיביות להכנסותיהן הפוטנציאליות ולספק רמת שירותים סבירה לתושבים. מתוך 63 הרשויות שאינן זכאיות למענק נוריד 2 מועצות תעשייתיות נטולות תושבים ואת ירושלים, שאמנם אינה נכללת במענק האיזון, אך מקבלת מידי שנה מענק בירה ייחודי ונדיב ונגלה כי רק 60 רשויות מקומיות במדינת ישראל מייצרות מספיק הכנסות עצמיות על מנת להתקיים תקציבית ללא סיוע ממשלתי מיוחד.

ריבוי הרשויות המקומיות הוביל לפערים גדולים ביניהן ובעוד שרשויות עתירות שטחי מסחר ותושבים ברמה סוציו- אקונומית גבוהה נהנות מעודפי תקציב, רשויות דלילות בארנונה עסקית ועם אוכלוסייה שנזקקת להנחות בארנונה מחד ולשירותי רווחה וחינוך גבוהים מאידך, נקלעות לקשיים תקציביים. את הפער הזה נועדו לצמצם מענקי האיזון.

בתחילה חולק מענק האיזון על ידי משרד הפנים ללא קריטריונים ברורים ובאופן פרטני עבור כל רשות מה שהוביל להקצאה מוטה ולא שוויונית אשר הותירה לחלק מהרשויות והמגזרים במדינה פירורים מעוגת מענקי האיזון.

החל משנת 1994 הקצתה המדינה, את מענקי האיזון לרשויות המקומיות על פי נוסחה שגובשה על ידי ועדת סוארי שבחנה את הנושא. הועדה אמנם קבעה לראשונה קריטריונים מסודרים להקצאת המענק אך אחד המדדים היה הגירעון של הרשות מה שיצר תמריץ עבור הרשויות להתנהלות גירעונית.

לבסוף בשנת 2000 הוקמה ועדת גדיש על מנת להציע פתרונות אפשריים לבעיות שהתעוררו ונתבקשה לבחון מחדש את הקריטריונים להקצאת מענקי האיזון לרשויות ולהמליץ על שיפורם במסגרת התקציב הקיים. החל משנת 2004 מחולקים מענקי האיזון בהתאם להמלצות ועדת גדיש.

אופן חישוב המענק

כאמור, סכום מענק המודל עבור כל אחת מהרשויות מחושב כפער שבין ההוצאה הנורמטיבית והבסיסית לתושב לבין ההכנסה הפוטנציאלית של הרשות. סך מענק האיזון מורכב משלושה רכיבים מרכזיים: ההפרש בין ההוצאה להכנסה פר תושב, פירעון מלוות והוצאות הפנסיה.

1. ההפרש בין ההוצאה להכנסה פר תושב

ההוצאה הבסיסית לתושב נקבעת בנוסחת רגרסיה אשר לוקחת בחשבון את מספר התושבים ונועדה להביא לידי ביטוי יתרונות לגודל והוצאה שולית פוחתת עבור כל תושב נוסף. על ההוצאה הבסיסית המתקבלת מתווספים מקדמי ההעדפה הבאים:

מקדם לרשויות יהודיות: נועד לשפות על ההוצאה עבור מועצות דתיות והוצאות ביטחון
מקדם לאשכול המדד הסוציו- אקונומי
מקדם שונות המדד הסוציו- אקונומי
מקדם העדפה להוצאות חינוך- מחושב לפי שיעור האוכלוסייה בגילאי 0-18
מקדם העדפה להוצאות רווחה- מחושב לפי שיעור האוכלוסייה בגילאי 65+
מקדם לרשויות קו עימות ויש"ע
מקדם העדפה להוצאות קליטת עליה- מחושב לפי שיעור העולים ברשות

עבור מועצות אזוריות קיימים עוד שני מקדמים: מספר היישובים והמרחק ביניהם.

צד ההכנסות מורכב משני רכיבים- הכנסות מארנונה והכנסות ממשרדי ממשלה/ עצמיות נוספות. כאשר על הרכיב השני מופעלים שני מקדמים:

מקדם סוציו- אקונומי
מקדם ייעודי בגין קליטה

לסיכום חלק זה: מתוך סך ההוצאה הנורמטיבית המחושבת לתושב מפחיתים את סך ההכנסה הפוטנציאלית לתושב, את התוצאה שמתקבלת מכפילים במספר התושבים ברשות והתוצאה מהווה את חלק הארי של מענק המודל.

2. פירעון מלוות

רשויות מקומיות רשאיות ליטול אשראי למטרות פיתוח מהבנקים השונים ולממן באמצעותו חלק מתקציב הפיתוח של הרשות. על מנת לאפשר גם לרשויות חלשות כלכלית ליטול אשראי למטרות פיתוח, נוסחת מענק האיזון מעניקה שיפוי לרשויות הזכאיות כנגזרת מדירוגן הסוציו- אקונומי: ככל שהאשכול הסוציו- אקונומי של הרשות נמוך יותר כך יגדל שיעור השתתפות בעומס המלוות.

כך לדוגמה לרשות באשכול סוציו- אקונומי 10 (הגבוה ביותר) יוכרו 6% מהאובליגו (סך המלוות) לצורך ההחזר השנתי ואילו לרשות מאשכול 1 יוכרו 16%(!) מסך עומס המלוות כהחזר שנתי ובלבד שהרשות אכן מוציאה את הסכום הזה כפירעון מלוות בדו"חות הכספיים. המשמעות היא שתכנון נבון של היקפי האשראי וסכומי הפירעון השנתיים יכולים לאפשר לרשויות לקבל שיפוי מלא בגין הוצאותיהן על פירעון מלוות לצרכי פיתוח.

3. הוצאות פנסיה

הרכיב האחרון שמזכה רשויות מקומיות לשיפוי במסגרת מענק האיזון הוא הוצאותיהן עבור פנסיה תקציבית. בשלב זה ראוי להסביר כי בהתאם להסכם קיבוצי משנת 1999 עבר המגזר הציבורי מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת אך קיימת שכבת עובדים רחבה אשר משתייכת להסדר הפנסיה התקציבי. משום שרשויות רבות, ותיקות בעיקר, נאלצות להעמיס על תקציבן הרגיל את הוצאות הפנסיה שעליהן לשלם לגמלאים שפרשו נוסחת מענק האיזון משפה באופן מלא ועד תקרה מסוימת את ההוצאות במסגרת הפנסיה התקציבית.

הקצאת המענק בפועל

סיכום שלושת הרכיבים שנסקרו מהווה למעשה את סך מענק המודל לרשות המקומית. אלא שסך התקציב שמקצה המדינה לנושא מסתכם לסכום נמוך יותר מאשר מענקי המודל המצרפיים שלהן זכאיות הרשויות המקומיות על פי הנוסחה. לכן בשלב ההקצאה בפועל של כספי המענק לרשויות מבוצעת התאמה יחסית בין הסכום לו זכאית הרשות לבין הסכום אותו היא תקבל בפועל בהתאם למגבלות התקציב.

לסיכום, בהשוואה לאופן חלוקת התקציבים בעבר הרחוק, חל שיפור רב באופן הקצאת המענק אשר מתבטא בהוספת קריטריונים ברורים ומדידים וכן תמריצים מובנים בנוסחת המענק לעידוד הרשויות להתנהלות נבונה כלכלית- קביעת תעריפי ארנונה נורמטיביים, תכנון נכון של גיוס ופירעון אשראי, ניהול פרישת עובדים. ככל שהרשויות יכלכלו את צעדיהן בהתאם למסגרות המענק הן יהיו זכאיות לתקציב גדול יותר.

עם זאת, עדיין קיימות בעיות באופן הקצאת המענק, החל מהנתונים עליהם מתבססת ההקצאה ואשר נלקחים מהדו"חות הכספיים של שנתיים קודם למועד חישוב המענק ומנתוני האוכלוסין של הלמ"ס אשר לרוב נכונים לתקופה שלפני 4 שנים, מה שמוביל לעדכון ולשיפוי מאוחר. כמו כן המקדמים שמופעלים על הנוסחאות השונות לא עודכנו במרוצת השנים וחלקם אינם רלוונטיים ולבסוף הצרה הגדולה ביותר של מענקי האיזון- אין מספיק כסף. לאורך השנים המדינה פשוט לא מקצה את הסכום הדרוש לשיפוי מלא של הרשויות עבור הגירעונות האובייקטיביים שהיא עצמה חישבה. הפער הכספי בין מענק המודל לבין המענק בפועל לאחר ביצוע ההתאמות למסגרות התקציביות המאושרות מושת על הרשויות ובאין משאבים נאלצות חלקן לקצץ בשירותים הבסיסיים שהן מעניקות לתושבים. לרוב מדובר כמובן ברשויות חלשות ובתושבים מרקע סוציו- אקונומי נמוך אשר משלמים את המחיר בשירותים נחותים.